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土地市场供给侧改革须强化“五个注重”

日期:2016年11月14日 11:10

来源:中共国土资源报         作者:卢为民 唐扬辉          发布时间:2016-11-14

近年来,随着土地市场的日趋活跃和交易量的不断增加,中央和各地方十分重视土地供给侧的制度建设,先后制定和出台了一系列加强土地市场建设和管理方面的政策文件,对于促进土地市场平稳发展和土地集约高效利用,以及防止土地资产收益流失等发挥了重要作用。与此同时,土地市场在供给方面存在的一些问题也值得关注:部分地方土地供给的功利性过强,重经济效益轻社会生态效益、重近期效益轻长期效益、重局部利益轻整体利益;不少地方土地供给存在一定盲目性,土地市场的供给结构和规模不适应市场需求;土地供给过于强调政府收储,一定程度上影响了存量用地的盘活以及土地供给的速度和效率。

针对土地市场供给中存在的问题和未来市场需求变化,为了更好地促进土地市场的平稳健康发展、土地利用的集约高效以及产业的转型升级,土地市场供给侧改革要坚持“三个原则”:一是分类指导原则。根据住宅、商服、工业等各类用地的自身特点、发展规律及存在问题,确定各自的改革方向与路径。二是因地施策原则。结合各地的实际情况,采取差别化政策,避免“一刀切”。三是需求导向原则。按照中央关于“使供给体系更好适应需求结构变化”的要求,分析土地市场需求变化趋势,结合土地市场供给中存在的问题,确定改革措施。在此基础上,笔者认为土地市场供给侧改革应强化“五个注重”。

注重综合效益

土地利用方案制定阶段,强化公众参与,实施阶段,促进落实

传统的土地出让方式以“价高者得”为原则,虽然有利于实现经济效益最大化,但是也会带来一些社会、环境等其他问题。为此,中央城市工作会议明确提出,要着力提高城市发展的持续性、宜居性,促进以人为核心的新型城镇化发展。在土地供给方面,笔者认为应转变这种过分注重经济效益的供给取向,着力提高土地利用综合效益。

在土地利用方案制定阶段,强化公众参与,提升土地利用综合效益与城市治理水平。促进政府、企业、市民共同参与土地利用方案的制定,打造多元参与、依法治理、高效协调的治理文化。搭建多元化的公众参与平台,拓宽和创新公众参与的方式、渠道和途径,就区域发展目标、发展需求、企业和民生诉求等广泛征集企业和市民意见,综合考量经济效益、社会效益和环境效益。

在方案实施阶段,以土地供给与管理促进方案落实。为保证体现综合效益的土地利用方案落实到位,一方面,在出让时,通过实施“带方案出让”等方式,在出让合同中明确相关约定条款,保障土地利用综合效益的实现。比如,在签订出让合同时,将规划附加图则、建设工程设计方案、功能运行要求等纳入合同中,作为约束条件,要求受让人必须履行。另一方面,在出让后,以出让合同为抓手,实施土地利用全生命周期管理。将各类用地的建设、功能、运营、环境等指标、土地使用条件和利用绩效等履约情况,以及土地出让、转让合同约定的受让人主体及企业变更登记等情况纳入监管,在项目审批、核准、备案、土地交易、商品房销售预售以及融资抵押等环节加强管理,着力提高土地利用综合效益。

注重精准供给

把握规律,科学确定土地供给总规模、不同区域供给量

近年来,一些地方在土地供给时,随意性较强,甚至依赖于出让人的个人偏好进行供地,对需求情况缺乏深入研究,由此造成土地资源的浪费与市场的大起大落。因此,建议在供应房地产用地时,根据市场需求变化,加强研判,实施精准供地。

把握房地产周期规律,科学确定土地供给总规模。房地产市场价格具有周期波动规律,专家认为长波动周期为八到十年,短波动周期为两年左右。土地供给部门应根据房地产周期规律,密切关注当前市场供需情况与预测未来市场走势,合理确定土地供给的规模。在市场趋于过热时,加大供地规模与加快供地节奏,避免供不应求;在市场趋于过冷时,缩减供地规模与放缓供地节奏,避免供过于求,增强供给对需求变化的适应性和灵活性,有效引导市场预期,促进市场波动趋于平缓。

把握城市空间发展规律,科学确定不同区域的土地供给量。根据西方发达国家城市发展经验,城市空间发展主要经历城市化、郊区化、逆城市化以及绅士化(注:绅士化是指城市中心的老城市区,随着城市更新的推进,环境的改善会吸引中产阶级重新回归中心城,引起房地产价值上升,并使较贫困的家庭迁离)等阶段,在每个阶段城市各区域的土地需求有所不同。土地供给应根据城市发展阶段,科学确定不同区域的土地供给量。随着城市快速发展,我国一二线城市出现了郊区化趋势,郊区新城人口集聚在加速,特别是近郊区(城乡接合部)是外来人口主要集聚区。然而大量人口住在郊区,工作地点却仍在市区,产城分离情况突出。例如,上海“2040规划”对此提出了相关措施:一方面,新城和新市镇增加住宅供应和就业岗位,完善基本公共服务体系,加强人口和就业集聚;另一方面,中心城结合城市更新,提高居住品质,提供人才公寓等多样化住宅产品。

把握人口变化和住房消费规律,科学确定土地开发定位。随着人口结构老龄化、少子化、多元化和流动性的发展趋势,以及居民收入水平提升,人们对住房的需求也将趋向多样化和高品质化,对于人才住房、小户型住房、适老住宅、国际化社区以及租赁住房的需求不断增加。例如,上海提出形成廉租住房、公共租赁住房和共有产权保障住房、征收安置房“四位一体”、租售并举的住房保障体系,进一步加强公共租赁住房和共有产权保障住房的供应管理,特别是多渠道筹措人才公寓住房,提高中小套型商品住房供应比例,建设和改造适老性住宅,等等。

注重高效供给

供地方向要适应产业结构发展,供地方式探索差别化政策

产业发展有其自身规律,特别是近年来随着创新驱动发展,我国产业结构逐渐趋于高端化、服务化、融合化。由此对土地供给提出了新的要求。如果按传统供地思路供地,将会造成新的无效供给或低效供给,影响土地资源优化配置和产业转型升级。

在供地方向上,要适应产业结构发展方向与趋势,优化供地结构。一方面,增加中高端产业用地与配套用地的土地供给,增加有效供给。加快建设用地审批和供应,通过土地结构调整和能级提升,推动发展高端制造业、战略性新兴产业、专业化的生产性服务业以及精细化的生活服务业。同时,提高中小套型住房和公共租赁住房、生态用地以及公共服务用地等配套用地比重,吸引创新创业人才,打造宜居环境与创新氛围。另一方面,减少低效产业的土地供给,加快低效用地退出,减少低效供给。在新增用地方面,建议严格禁止向不符合产业发展导向的项目或产能过剩的项目供地;在存量用地方面,通过完善土地税费制度和用途变更制度,建立低效用地或过剩产业用地的退出机制,鼓励企业通过兼并重组盘活低效闲置土地发展新产业、新业态。

在供地方式上,适应产业发展需要,探索差别化的供地政策。首先,完善土地用途分类标准,探索实施弹性用途管制制度。为适应产业高端化、服务化、融合化的发展趋势,建议在传统用地分类基础上,增加研发用地、物流用地、综合用地等用地类型,对综合用地可设置不同用途比例区间进行弹性管理,鼓励土地复合利用。例如,新加坡政府在放宽工业用地土地用途变更管制的同时,也提出了相应的管控措施,明确规定整个工业区内的工厂生产面积必须达到60%以上,办公及其他辅助面积为40%以下,以确保工业发展。其次,对于不同类别用地,在供地方式上实行差别化政策,支持符合产业导向的项目落地。例如,在新增用地方面,对新产业、新业态的用地指标予以重点保障,实行用地指标单列。可对一些急需引进的高新技术产业项目实施“带项目出让”或定向挂牌。在存量用地方面,为了支持新兴产业发展,可在不改变土地权利人的前提下,以协议方式供地。再次,对创新创业企业给予优惠,降低企业用地成本。例如,上海明确存量产业项目类工业用地和产业项目类研发总部用地按规划提高容积率的,可减免土地出让价款;存量工业用地、研发总部类用地按照规划提高建筑容积率补缴土地出让价款,可以按照分期方式缴纳地价款,或在项目竣工后房地产登记前缴纳。最后,实行工业用地出让弹性年期制,与企业生命周期紧密结合。根据国际上大多数企业生命周期为10-20年的规律,可将一般产业项目用地出让年期设为20年。同时,待首期出让年限届满后,经对合同履约情况进行评估,再采取有偿续期或收回土地使用权的办法。例如,上海规定,新增一般工业用地产业项目类的出让年限从50年调整至20年。

在供应对象上,对商办和产业用地,在招拍挂时要注重甄选具有相应开发建设与运营能力的竞买人。针对地块开发要求,明确对竞买人的能力要求。如,商办用地必须要求竞买企业具有招商、运营、业态布局、管理标准等运营能力;产业用地要求竞买企业具有相应开发、创新和运营能力等。

注重多元供给

缩小政府收储范围,建立激励机制,激活转让市场

长期以来,我国土地供给都是以政府收储后再出让为主,这种模式在新形势下遇到了动迁难、资金筹措难等一系列问题。为了更好地发挥“市场在资源配置中起决定性作用”,建议土地供给主体由政府收储为主向多元供给转变,促进市场主体自行转让、直接供给,增加土地供给量,提高供给速度。

一方面,合理划分土地收储与二级市场转让的界线,缩小政府收储范围。借鉴国外土地储备的经验做法,建议未来我国土地储备应定位为弥补市场的不足。政府对存量用地的收储范围可确定为:用于建造保障性住房、公益设施等非营利性项目的土地。同时,凡是在法律许可的范围内,依靠市场机制能够建设的项目,原则上都由市场来做,不再纳入政府收购的范围。鼓励市场主体通过转让或作价入股、联合开发等模式盘活存量土地。同时要设计好利益分配机制,防止国有资产流失。

另一方面,建立激励机制,激活转让市场,增加市场供给。允许存量补地价,鼓励权利人自行开发。探索实施部分旧城区改造、城中村改造、旧厂房改造等项目,允许由土地权利人自行改造等政策。鼓励原权利人通过入股等方式,与企业或储备公司进行合作开发。即通过建立股份合作方式,由原土地使用权人与地方政府的资产经营公司或第三方企业以一定的股份进行联合开发。创新土地转让与税收制度,鼓励权利人进行转让开发。鼓励分割转让再开发,放松对土地转让的限制,鼓励土地权利人及时将土地转让给第三方进行开发;加强不动产交易管理与公司法股权收购方面的衔接,进一步明晰相关环节的税费和减免的规定,使得土地使用权转让和股权转让在管理环节和税负上的均衡、公平;完善税收制度,降低流通环节税费,提高保有环节税收,适时开征房地产税,防止出现囤地、炒地的情况,同时对不同产业项目实施差别化的税收政策,通过建立税收杠杆的调节机制,引导企业自动退出低效用地,在原有的土地上引进和发展高端产业。

注重供给服务

完善服务功能,发挥城市更新中的“桥梁”作用

长期以来,在土地市场上,政府注重通过招拍挂等方式直接供给土地。这种模式虽然政府有利于履行土地所有权人的职责,充分体现土地资产价值,保障国有资产不流失,但是随着土地资源的日益紧缺,特别是不少地方已由增量开发为主向存量开发转变的背景下,该模式已经难以适应形势需要。在此背景下,政府应适当减少直接审批,而更加注重服务功能。

结合当前不少地方开展的城市更新工作,为了更好激发企业参与城市更新的积极性,加大存量用地盘活力度,建议借鉴香港等地经验,在现有土地交易平台的基础上搭建城市更新咨询服务平台,更好地为企业和市场服务。城市更新咨询服务平台一头连接政府,另一头连接企业,可在城市更新中发挥重要的“桥梁”作用,提供供需双方的信息发布、政策解读、地块交易、项目策划、咨询评估、客户服务、项目推介等服务,即为企业深度解读城市更新政策,集中发布更新项目信息并做好推介工作,提供项目交易平台,代理办理参与更新项目的手续,提供信息咨询等客户服务。此外,还可建立城市更新项目数据库、为企业提供联系专业咨询公司的渠道、深入研究分析城市更新活动项目进展等配套服务。

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