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土地规划层级应以简御繁

日期:2016年8月24日 16:27

  ★《生态文明体制改革总体方案》提出要编制国家、省、市县三级统一的空间规划,并简化自上而下的用地指标控制体系,体现了总体方案对简化规划的要求。

  ★相比之下,目前土地规划纵向层级不够简化,自上而下的用地指标控制体系层级过多,导致各级规划内容相似度较高,不同层级规划间的衔接与反馈不强。

  ★建议土地规划原则上可规定为国家、省、县(市)三级,即取消市(地)一级,还可根据实际需要予以调整,而不宜“一刀切”.

  中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出,要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划;规定空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。此外,总体方案在健全国土空间用途管制制度方面,要求简化自上而下的用地指标控制体系。这些表述实际上都体现了总体方案对简化规划提出的要求。

  就目前的土地规划(主要指土地利用总体规划和土地整治规划)而言,对照总体方案的要求,在纵向层级方面存在不够简化的问题。土地利用总体规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五级,即五个层次。土地整治规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)四级,即四个层次。在自上而下的用地指标控制体系方面同样也存在层级过多现象。尽管国土资源部门提出了上下级规划必须紧密衔接,上一级规划是下级规划的依据并指导下一级规划,下级规划是上级规划的基础和落实等原则性要求。但是从实际情况看,还是存在上层规划战略性、政策性不足,中层规划承上启下作用不清晰,下层规划操作性、适应性不强等现象,导致各级规划的内容相似度较高(俗称“上下一般粗”),不同层级规划的衔接与反馈不强。

  当然造成这种现象的原因很多,但纵向层级过多不能不说是一个重要原因。特别是市(地)一级,在上有省(自治区、直辖市)级,下有县(市)级规划的情况下,能够发挥作用的空间非常有限。特别是我国许多市(地)级行政区面积不足1万平方公里,下辖县(市)较少(如黑龙江省七台河市除市辖区外只有一个勃利县),都要求同时制定规划,也就难免出现“上下一般粗”的问题。

  为此建议,土地规划原则上可以规定为国家、省(自治区、直辖市)、县(市)三级,即取消市(地)一级。当然还可以根据这些年的实际情况予以调整。比如在土地整治规划中,是否一定要编制省(自治区)一级的?如果不搞省(自治区)一级,是否可通过市(地)一级发挥作用?各直辖市是否需要搞区、县级的?这些均可由各地根据实际需要确定,不宜作出“一刀切”的规定。至于乡(镇)级或村级等基层规划应该由上一级根据需要自行决定。如直辖市不搞区、县级的,则乡(镇)级的就显得十分必要。实际上,在需要开展规划的村镇,具有精准性和可操作性的基层规划才能满足精细化管理的需求。

  (作者单位:中国科学院地理科学与资源研究所)

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